脉动赣鄱大地——探访土地确权登记颁证的“江西工作法”

更新日期:2014-07-18 17:51 来源:农民日报

      山湖之地,听风数潮。

      1928年,在江西的红土地上,以毛泽东为代表的中央苏维埃政府,提出“打土豪、分田地”的口号,颁发了两个具有历史意义的法律——《井冈山土地法》和《兴国土地法》,吹响土地革命的号角。

      35年前,又是这片红土地,在曲径通幽的南昌市新建县“小平小道”上,邓小平深入构思和酝酿了以“交足国家,留足集体,剩下全归自己”为特点、以土地家庭联产承包经营为基础的农村土地制度改革。

      历史车轮滚滚向前。在我国全面建设小康社会的历史进程中,“三农”领域的改革同样进入深水区和攻坚期。土地制度、农业经营制度、农村产权制度的改革,要着力加快推进;这其中,农村土地承包经营权确权登记颁证,被视为深化改革的基础性工作,突显重要性和紧迫性。2008年起,中央一号文件多次要求各地开展试点,2013年提出全国“五年完成”。

      农业大省江西,上上下下的紧迫感更强。2013年初,省委书记强卫履新江西时,审时度势地提出了“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”,成为统领江西经济社会各项事业务实而加快推进的“十六字方针”。这个方针,在确权登记颁证过程中,一以贯之。

      五到七月间,记者多次行走在赣鄱大地上,探访新一轮土地制度改革“积极、稳妥、快速”的进程,见证“定成员,准登记,确实地,赋真权,颁铁证”的生动场面,理解领会确权登记颁证的“江西工作法”。

      江西工作法之一:顶层设计,高位推动,步稳而蹄疾

      ——在充分试点和调研基础上,进行科学的顶层设计和有力的高位推动,“五级书记抓确权,四套班子齐上阵”,充分做好政策解读、宣传发动、业务培训和检查督导。

      4月28日上午,江西南昌。

      一场有关“全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作”的推进会正在召开。来自全省各市县的党政领导、农业局局长和部分省直单位领导认真做着笔记,共同思索着这次涉及4633万亩土地、864万农户、3482.6万农民、17414个村委会、20万个村民小组的确权工作该如何推进。

      在此之前,省委书记强卫、省长鹿心社等省领导就已多次深入基层调研,亲自谋划、亲自部署,广泛征求市、县、乡、村组干部和群众的意见,并且在省改革领导小组下,增设了由时任省委副书记尚勇任组长的省委农业和农村体制改革专项小组,涵盖发改、财政、人社、民政、农业、国土、银监等多个部门。

      全省农业系统深化农村改革工作的动员会,是在4月11日召开的。省农业厅按照部署成立了全面深化农村改革工作领导小组,抽调精兵强将组成了综合协调、政策指导、督导检查、宣传报道、信息平台建设5个工作组,具体实施全省的确权登记颁证工作。

      “江西确权颁证的一大特点就是高位推动,省委省政府领导对此十分重视,明确把这项工作当成今年各级政府的工作重心和硬性政治任务来抓。”省农业厅党委书记陈日武介绍说,重视的程度可以说史无前例。究竟重视到什么程度?有一个通俗的说法,叫“五级书记抓确权,四套班子齐上阵”,无论是省、市、县,还是乡和村组,确权颁证都是今年农村工作的重心。

      江西省农业厅厅长胡汉平认为:土地承包权的确权登记颁证,政策性强,涉及面广,利益关联度高,是一项极其繁杂的工作,不得不面对人口变动、土地变化、资料不全、历史遗留及权属争议等复杂问题,需要极大的耐心、极认真的态度、极负责的精神,也需要很强的执行力。

      陈日武3月17日到任省农业厅,第二天就跑到农村去调研了。而近半年来,负责主抓此项工作的副厅长唐安来,要么是在去往乡村的路上,要么是在开会研究或外出学习取经。

      4~5月,江西省政府相继出台了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》和《关于开展农村集体经济组织产权制度改革试点的意见》,农业厅也相应发布《农村产权制度改革实施方案》、《农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答》、《深化农业农村体制机制改革50题问答》等指导性文件或知识读本。

      “为了起草这些文件读本,经过不知多少次调研座谈,多易其稿,花费了大半年时间。”农业厅农村经济体制与经营管理处处长罗青平说。

      2013年,国家把山东、四川和安徽作为农村土地承包经营权确权登记颁证的试点省份。江西也相应积极行动,确定鹰潭市整体试点推进,并选取安义县、湖口县、莲花县等13县作为整县推进的试点县,没有列入试点的县则各选取试点乡。

      唐安来告诉记者:“应该说,开展试点与全面推进的准备工作,去年全年都在进行。试点效果比之前想象的要好得多,老百姓热情很高,积极支持参与。”

      春节过后,结合群众路线实践教育活动,省农业厅第一时间组建了100多个调研组,深入到村组农户,广泛征求基层乃至直接面向农民征询意见。

      “4·28”会议之后,各地相应明确了目标和要求,确权工作开始快速高效地全面铺开。

      宜春市分级举办培训班2.9万人次,常常召开包括村民组长在内数百人规模的培训大会。一些上了年纪的农民告诉记者,改革开放这么多年来,参加这么大规模的会议,在他们的记忆里还是头一次。

      鹰潭市政协副主席黄占共告诉记者,省里对市级领导进行培训后,市里再对县(区)、乡镇、村、组等一级一级干部和登记工作人员进行专门培训,让大家能够理解和把握政策界限,明确入户调查、地块勘测、航拍配合、图标制作、张榜公示、颁证发证等“几步工作法”。

      余江县实行每日信息通报,各乡、镇、场、局每日下午4点以前,必须将本地的确权登记情况上报,编成工作信息,发给县领导小组、督导组成员及各乡镇党委书记。

      铜鼓县的“四套班子”领导,用一个礼拜的时间把全县的15个试点村跑了个遍。分管农业的副县长刘学松介绍:“县里的确权方案就改了二十几稿,一字一句地推敲,发现一个问题修改一次,真像十月怀胎一样。而真正重视起来、动起来了,工作推动起来也就不难了。”

      与此同时,江西还将此项工作所需经费纳入财政预算予以保障,省财政早早地把1000多万元的专项启动经费,下拨到了各部门和各级政府。贵溪市拿出1200万元搞测绘勾图,另外增加100万元工作经费;同属鹰潭市、经济条件稍差的余江县,这两笔投入分别是600万元和60万元。

      “从长远来看,土地确权有利于整个农村经济社会的发展,这个钱再怎么也得花。”铜鼓县委副书记宗旅旅说,“省里明确要求,不允许增加老百姓一分钱负担。”

      随着各项工作的有效推进,江西各级干部心里开始有了底。有的县市领导告诉记者:“一年两年搞不成的事,三年五年未必就能搞成;但下决心要办的事,就可以稳中求快,时间其实不是问题。”全省上上下下开始有信心,要在今年年底前基本完成全省确权登记颁证工作,并在明年年底前全面颁证并检查验收。

      7月初,记者在鄱阳县四十里街镇采访时,该镇的土地调查摸底登记工作即将收官,下一步就进入张榜公示和颁证。鄱阳县农业局局长赵树高说:“在试点中摸索有效方法,在确保质量基础上加快进度,一定确保全县100多万亩耕地,到明年底前全部颁证。”

      截至6月底,江西省有确权任务的县市区中,104个县已在整体推进,4个县完成土地航拍与实测,2个县开始颁证。

      江西工作法之二:以农民为主体,主阵地设在村组

      ——衡量改革的成与败、进与退的标准和依据,就是老百姓。一些基础性、关键性的工作,需要靠村民小组长、靠村民理事会成员、靠老表们自己,务实地推进。

      村里的日子,是土地、光阴,是炊烟、人情。

      雨淅淅沥沥地下了几天了。5月20日一大早,铜鼓县带溪乡西村仍然笼罩在一片水气中。大石下组村民吴兴荣溜达着来到村委会,想打听打听村里其他组土地确权的进展情况。

      “5月11日土地承包经营权证就发到手上了。听说我是全省第一个拿到证的。”老吴小心地翻开盖有大红印章的《农村土地承包经营权证》,全家7口人、9个地块的编码、位置、形状、实测面积、东南西北四至界限、参照物、承包年限等详细情况,都标示得清清楚楚。

      与老吴的悠闲不同,村支书李荷香的嗓子一直哑着。从接到确权登记颁证的通知开始,她已连续忙了几个月:参加镇上的培训会、召开村里的动员会,做宣传栏,挂标语,摸底调查,制定村组方案……

      李荷香说,西村的村庄四周,是葱茏的大山和错落山间的梯田,地块小而分散。各家各户种哪块地,原本也是清楚的;但是这一次要把面积查实、图纸画全、四至标清、登记造册、颁证确权,还是需要费很多功夫。“任务落实到各村民小组,由小组长具体负责。要召开村小组全体成员会议协商,挨家挨户交心座谈;那些外出打工的户主,通过电话、短信、网络视频、QQ、微信等方式联系。整个确权过程多次公示,做到每家每户全程参与、彻底明白。”

      土地确权登记颁证的“江西工作法”,有一条核心经验,就是“把主阵地设在村组”。这个办法找到了,关键问题就迎刃而解;外来取经者,也感到豁然开朗。

      对于这条“核心经验”,江西各地的干部在表述上略有一些不同,比如:以村民小组为基本单元开展工作;扭住村民小组这个“牛鼻子”;由村民小组自主决定的“确权登记模式”;充分调动村组积极性、坚持农民主体地位等等。

      部分市县级领导告诉记者,强卫书记会上会下或调研途中,多次向他们强调“一定要充分尊重群众意愿”,“衡量这次改革的成与败、进与退的标准和依据,就是老百姓。要看老百姓满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”。

      乡土村落,熟人社会,人情远近、土地厚薄等一些边边角角、零零碎碎的事情,只有同一个自然村、同一个村民组的老表,相互知根知底,村委会的人则可能未必全明白。

      “就拿《余江县确权登记颁证的实施意见》来说吧。”鹰潭市农业局副局长张火炎向记者介绍,明确要求做到村组会议“四签两不准”,即群众开会通知要签收,参加会议要签到,表决投票要签名,通过方案要签字,不准代签,不准用铅笔圆珠笔签字;确权过程“四公示”,即摸底调查表、确权登记方案、勘界确权、农村土地承包经营权发证上榜公示;每户承包地“四相符”,即承包面积、承包合同、承包经营权证、登记簿数字相符;每个地块“五到户”,即承包地块位置、承包面积、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户。

      这些个复杂的程序,靠谁去执行实施呢?靠村民小组长、靠理事会成员、靠村会计、靠老表们自己。

      上高县泗溪镇杜家村的会议室里,村会计冷光明埋头于一堆材料表格中。记者发现他填写的《土地承包经营权申请登记表》上,有的家庭人口数为6.25人、3.5人。怎么回事儿?“有的老人已经丧失劳动能力,由多个子女共同分担赡养义务。他(她)就要求把属于自己的那份耕地,平均分摊到子女户头上,所以只能这么填写。”

      铜鼓县县长鲁旭东说:“我们这里的组基本就是一个自然村,老表们也是祖祖辈辈都在这里住,谁家有几口人、几亩田、分几块,小组长都清楚,疑难杂症就都在组里协商解决。这次确权每个组还成立了理事会,都是老表们自己选出来的有威望、办事公道、说话有分量的人,老表有什么意见,都可以通过他们调节。因此,基本能够做到纠纷不出组、矛盾不出村。”

      确权登记颁证的第一步是“摸清家底”,也就是对土地状况“查清核实”。江西各地在以村组实地勘测丈量土地的基础上,参照二轮土地承包数字、国土部门第二次普查数字、0.5米分辨率的航拍数字;并综合分析这“四个数字”,把每家每户的地块分布、四至、面积等搞清楚;再逐级汇总,把村组、乡镇、县市区,乃至全省的土地状况,最终会搞得明明白白。

      6月初那几天,记者时常会发现一架架无人驾驶的小飞机,在田野上空穿梭飞翔、低空航拍。贵溪市河潭镇镇长汪树根介绍,该镇通过招投标程序,确定由武汉一家测绘公司实施航拍;完全按市场规则操作,每亩地收费不到10元,这个钱出自本级财政和上级补贴。

      上高县分管农业的副县长陈海荣说:“我们这里不用航拍,因为上高县是个平原地区,土地一直很平整,大部分都是四四方方的,有‘耕地二轮承包证’上的基础数字,再进行一次普通的测绘,包括使用‘北斗星’定位监测,基本不会有什么差错。”

      “把主阵地设在村民组”,最基础的工作靠村组和老表自己去做。把群众积极性调动起来之后,各级党政部门更要一鼓作气,更加不能松懈。

      宜春市专门建立了“市县指导、乡镇主导、村组实施”的工作推进机制,以组为单元,以户为对象,层层落实责任,确保工作进度和质量。“我们制定了乡、村、组三张工作流程图,按照项目化、时间表、责任人的要求,对200多个乡镇、2000个行政村、2万多个村民小组做了具体安排,明确了每个环节,乡镇干什么、村里干什么、组里干什么。”宜春市农业局副局长易勇波对记者说。

      各地熟悉农村工作、了解农村政策的工作组、督导组,也纷纷进驻乡村,对确权质量进行指导监督。唐安来跟记者打了个比方,“这就像建一栋房子,我们要有施工队,还要有质监队,更要有设计师和工程师。工作组是不是下到村组农户家里实地调查了,有没有工作方案,有没有一整套制约措施,每一个阶段都有不同的要求。”

      江西工作法之三:因地制宜,分类实施,不搞统一模式

      ——充分尊重历史、尊重现实、尊重群众,工作要用“尺子量”,而不是拿“快刀切”。在执行国家“基本不改变承包现状”的原则基础上,灵活实行“确权确地”和“确权确股不确地”两种方式。

      按照2013年“中央1号文件”要求,农村土地承包经营权确权登记颁证工作,是要进一步稳定和完善农村土地承包关系,解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。

      陈日武因此认为,现有的农村土地承包经营制度,是农村最基本、最重要的生产关系,是在一轮承包、二轮延包和后续完善形成的,得到了农民群众认可,得到了法律确认。确权登记工作,不是推倒重来,而是进一步完善,不得借机违法调整和收回农户承包地。

      当然,在这次改革之中,在确权确地的基础上,如果尽量把农户分散的小地块“归归堆”,尽量把增人减人积累的矛盾彻底解决,尽量把今后可能潜藏的隐患排除,甚至把以往存在的土地纠纷完全化解,那是再好不过了。

      但是,现实总是有些骨感。

      铜鼓县分管农业的副县长刘学松说,他挂职蹲点的那个村,有户农民一亩地被分割成几十块,试图将其合并到10块以内,真正做起来谈何容易。“很复杂也很纠结,不能自弹自唱、自娱自乐;不是坐在政府办公室里,你家0.3亩、他家0.4亩,分一分就可以的。”

      1998年“二轮承包”时,本来政策也规定保持承包关系30年基本稳定,“增人不增地,减人不减地”。然而,实际情况是,少数地方总会因为绝对平均主义思想影响,将人少地多的农户承包地调整给人多地少的农户,有的甚至两三年就小调整一次。“村组牵个头,老表们自己就把这事给办了。因为他们觉得,人口有变化,需要进行调配,这样才公平。”铜鼓县带溪乡党委书记陈志刚说。

      上高县泗溪镇杜家村村民朱鱼苗说:“村里年年都有生老病死、娶妻生子的,不调整承包地怎么能行呢?”他家两个儿子娶媳妇生孩子,2012年就重新多分了1.2亩水田。

      针对这种因频繁调地造成新的矛盾情况,这次确权登记颁证工作,江西给出了摸索与实践后的可行性方法和经验:在严格执行国家“基本不改变土地承包现状”原则的基础上,尊重历史、尊重现实、尊重群众。经群众一致同意,对因过去调地导致的不公平再次进行微调,之后则坚定执行稳定不变的政策,如群众不同意调整的就按照二轮承包合同进行。

      总之,江西明确要求各地根据实际情况,分类实施,不搞统一模式,不搞一刀切,工作要用“尺子量”,而不是拿“快刀切”,要在“细”和“实”上下足功夫。因此,即便在同一个县,或者同一个乡,甚至同一个村的不同小组,方式、方法和进度也是有所区别。

      记者在铜鼓县大塅镇古桥村采访时,就遇上这样一场讨论,村书记刘拥军与省农业厅前来调研的专家在认真讨论着——

      古桥村以农业为主,1800亩土地中的1200亩进行了园田化改造,原来的田埂界限早已被平整成了大块良田。刘拥军说:“这上千亩地已经流转给福建老板种菜,专供香港的一些中小学校,效益不错,老板和老表都满意。我们征求老表意见,实行确权确股不确地。”专家接过话茬:“可以这么做,但也并非不能确权确地。可以这么操作,将全组每个农户按顺序抽签,将全组每个地块编号,一一标记清楚位置和面积,不就将地块确到户了吗?反正你是平地,基本不存在地块好坏。老表们有了这种承包经营权证书,心里就踏实了。”

      “那么外来投资的老板,心里就不踏实了。”刘拥军说。“怎么会呢?对外来流转经营户,根据流转合同给他发一本《农村土地流转经营权证》,他手里也握着证还怕什么呢?”“怕老表握住承包经营权证本本,随时要求收回土地,不合作了。我们引进一家老板不容易。”“那就要我们做工作了,既然与人家自愿签订了流转合同,是有法律效力的,双方都得遵守,否则,要承担法律后果的。”

      “土地的确权能顺利推开,最根本的是农民要有盼头。”鹰潭市农业局局长陈强告诉记者,“但是一定不能齐步走、一刀切。农村的情况千差万别,随着园田化改造,有的地边界已经不清楚了。有退耕还林的,还有人为撂荒的,而且农村的田是分等级的,山上的田与山下的田就不同,产多少担谷子差得很远,所以在确权过程中一定要把握方法和步骤,工作程序要扎实。”

      陈强介绍说,鹰潭市坚持“三不变”,即集体所有权不变、承包经营权不变、农用地性质不变;坚持“三严禁”,即严禁借机打乱原承包关系重新调整、严禁非法收回农民承包地、严禁加重农民负担;坚持“五条政策底线”,如除个别地方因特殊情况可保留部分公共事业预留地到村民小组外,其他确地、确股的承包经营权证都要发到户,不许截留在乡镇、村委会、村民小组;对个别有纠纷的土地,村民小组全体农户开了多次协商会仍没得到妥善解决前,暂缓确权颁证;等等。

      记者在采访中得知,江西积极鼓励基层大胆尝试,看菜下单,既坚持土地确权确地到户的主流模式,同时对存在因标准化改造造成耕地“四至”不清的村组,或是耕地大规模流转的村组,探索采用确权确股不确地的模式,对少数情况复杂的村民小组允许两种模式并行实施。

      “贯彻中央政策并结合江西实际,坚持因地制宜找方法。”胡汉平在总结一些地方的好经验时说,并为此总结了18个字“见识快,决心大,作风实,底线牢,办法多,操作准”。

      江西工作法之四:夯实支点,撬动“三农”发展新格局

      ——改革没有完成时。确权以后,土地数据库、信息平台、流转中心建设必须跟上。今后将怎样持续创新农业经营体系、增强农村发展活力,江西也正在进行前瞻性思考和课题设计。

      5月23日,贵溪市河潭镇横山村一片宁静。洋塘小组入口处的那棵老樟树旁,土地确权的红色标语衬在绿色的稻田里,格外显眼。早稻正在拔节上窜,又一个收获的季节不远了。

      41岁的毛家福种了20多亩水田,约5亩是自家的,其他都是从村民手里租来的,“我们这里也有两年一变的,也有一年一变的,一年一变的那个地最差,也不拔草,也不用农家肥。有些人为了要产量就多用化肥,反正明年这个田就不是他种了,那田就破坏得厉害。如果这样种下去,这个地还怎么产粮食?确权了,他就不会这么去种田,长期了嘛。比如我是搞养殖业,养鸭子,我那个鸭粪就不会浪费了,就会用到田里去喽。”

      “去年江西农民纯收入的一半来自务工,如果这块地还粘着农民,始终就是个尾巴,外出务工人员既不能全身心地投入城镇,也不能全身心地投入农业,两头都误。”罗青平说,“所以农民也希望给他一个铁证。以后人往城市走,田地可以交给土地流转中心。出去五年十年也好,可以把证书揣在口袋里,心里踏实。”

      农村土地一轮承包,让农民吃了一颗“定心丸”;二轮承包,让农民再吃一颗“定心丸”;这一次,直接颁发土地的“身份证”、“户口本”,农民就彻底定心了。

      余江县平定乡双鱼村68岁的老表万久章,对于要发“土地证”了表现得十分欣喜,对记者连连称颂党的农村政策“越来越阳光”,“阳光越充足,农民心里越亮堂。”

      在一路采访中,记者听到江西农民总结出土地确权登记颁证有“六好”:土地有身份,流转有依据,借款有保障,创业有资本,合作有基础,种田有责任。

      其实,现实的各种问题也在倒逼改革进行。

      作为全国粮食主产区,江西常年调出粮食达上百亿斤,是建国以来从未间断调出商品粮的两个省份之一。然而,同全国大部分地区一样,随着经济社会的发展,这里的农村也开始面临着土地分散、比较效益低下、农村劳动力外流、结构性矛盾突出等问题,粮食安全如何保障?现代农业如何发展?如何让农民过上富足的生活?乡村的前途又在哪里?在家庭联产承包责任制为农业农村带来几十年发展后的今天,江西的农村产权改革有着现实和历史的必要性。

      正如尚勇所强调,江西的农村改革,目的是加快农民增收致富,提高农业现代化水平和效益,增强农村发展活力。江西的土地确权,也不仅仅是给农民“还权赋能”这么简单,它是改革的出发点和突破口,也在寻找一条城乡一体化的新路径。因此,谋的是全局,而不是局部。

      “农业的转型升级,农民的小康提速,美好乡村的建设,这一系列的问题都需要找到一个突破口。”唐安来说,“过去我们搞投融资体制改革,但是很难深入,农民贷款难的问题始终没有得到解决;也不遗余力地在培育农村综合产权交易平台,但由于基础性的工作没做好,这个市场就形同虚设。这次确权把基础性工作做好了,农民有了这个证,将来可以贷款,把资源变资产、资产变资本。”

      上高县农业局局长胡周文认为,发展要升级,农业必须升级,就必须大力发展现代农业,进一步释放粮食增产潜力和提升农业经营效率。而现代农业的基础就是规模化经营,只有让农民放心实惠地把土地流转给新型经营主体,才能真正促进规模化的土地流转。

      据介绍,上高县去年的土地流转率已经达到42%,还有近20%的土地托管经营。“确权颁证以后,流转速度肯定还会加快,流转周期也会延长。”全镇土地流转比率很高的泗溪镇镇长罗卫红充满信心地说。

      记者了解到,去年年底前,江西就启动了农村土地流转平台建设试点,力争用两年左右的时间,逐步建立起规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的市、县、乡三级农村土地流转交易市场。今年1月10日,全省首家县级农村土地承包经营权流转交易中心——南昌县农村土地承包经营权流转交易中心正式挂牌。

      为了使农业农村发展具有前瞻性,江西还及早着手进行了农业产业体系规划,按照分类定片的原则,对哪些地方适合种粮,哪些地方适合搞经济作物,哪些地方适合搞水果发展进行精确定位。在这次确权过程中,全省一并做好了土地的分类工作。

      记者感受到,确权登记颁证工作引发的新一轮土地改革浪潮,以及所引发的脉动效应,正在赣鄱大地上持续发酵。

编辑:徐婷